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审批语境下的旧村更新规划专题丨四大底层体系详解

发布日期:2021-11-13 16:51 浏览次数:

—— 前言 · PREFACE

城市更新,因政策放开而兴起,也因为政策调整而转向。

8月,住建部「城市更新行动中防止大拆大建」新政正式落地,一石激起千层浪,广州的旧改,似乎被打上了一个“危”字。风将往哪吹?大家都在观望。特别是近期的广州。

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例如《广州市关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的意见(征求意见稿)》(2021年10月)。继住建部文件出台后,广州是第一个正式发文跟进的城市,其中重点提及:

1)老城区范围内严格控制大规模拆除;

2)城中村等城市连片旧区不短时间、大规模进行拆迁;

3)严格落实“三线”(永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界)和绿线、历史文化保护等刚性管控要求;

4)未纳入项目储备库的,不得开展城市更新前期工作;未纳入年度计划的,不得审批实施等;

5)推动老旧小区绿色节能改造,置于“十五分钟生活圈”内全面统筹。

旧改变局已经宣告来临。对于行业洗牌担忧,也胜过了以往任何时候。

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丨学加中房课堂

—— 正文 · BEGINNING

11月,住建部公布第一批城市更新试点城市,意在形成可复制、可推广的经验做法,引导各地互学互鉴,科学有序实施城市更新行动。

【试点内容】

第一批试点自2021年11月开始,为期2年。重点开展以下工作:1. 探索城市更新统筹谋划机制;2. 探索城市更新可持续模式;3. 探索建立城市更新配套制度政策。第一批试点城市以二三线城市为主。

第一批城市更新试点名单:1. 北京市;2. 河北省唐山市;3. 内蒙呼和浩特市;4. 辽宁省沈阳市;5. 江苏省南京市;6. 江苏省苏州市;7. 浙江省宁波市;8. 安徽省滁州市;9. 安徽省铜陵市;10. 福建省厦门市;11. 江西省南昌市;12. 江西省景德镇市;13. 山东省烟台市;14. 山东省潍坊市;15. 湖北省黄石市;16. 湖南省长沙市;17. 重庆市渝中区;18. 重庆市九龙坡区;19. 四川省成都市;20. 陕西省西安市;21. 宁夏回族自治区银川市。

21个城市更新试点城市中,为什么没有广东省?因为,广东省的城市更新试点工作,早就开始了。

据悉,2008年,广东省向中央申请到了“三旧改造”政策试点,广州一共有272条村纳入“三旧”改造的规划之中;2009年,原国土资源部与广东省合作共建节约集约用地示范省,将“三旧”(旧城镇、旧厂房、旧村庄)改造作为主要试点内容。十多年来,广东省构建起较为完整的城镇低效用地再开发政策体系,并于2013年经原国土资源部在全国推广,取得了显著成效。可以说,“三旧”改造是国家在广东试点的存量低效土地利用的政策。

截至2020年底,广东累计投入“三旧”改造资金1.95万亿元,约占同期固定资产投资5%,社会资本所占比例继续稳居86%以上。其中,粤港澳大湾区成为社会资本城市更新业务布局的重点。广东省一直是城市更新的先驱,广东经验现在全面地全国推广。

去年,广州市全市新批复城中村项目改造方案8个,用地面积637公顷、同比增长13%;城中村改造项目公开引入合作企业42宗、涉及用地面积4917公顷、改造成本2472亿元,同比分别增长56%、38%、63%。

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截至2020年12月底,广州市已批旧村改造项目66个,改造面积接近30平方公里。(数据来源:广州人民政府网)

广州旧改十年大规划,388条城中村即将迎来全面改造。据计划,3年内中心城区是旧改主战场,10年内外围区域是主场。

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数据来源:广州住建局

01.城市更新的政策体系

从2009年开始,国家赋予广东省存量土地政策创新试点地区的角色,拉开了广州有组织的三旧改造城市更新的序幕。

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※ 切蛋糕时代:静态利益导向

第一代城市更新的核心,即切蛋糕;最常见的分蛋糕者是政府、土地业主和开发商。湾区的三旧改造制度设计,也多以界定切蛋糕的方式为基础。

通过三旧完善历史用地手续以及允许协议出让是给了切蛋糕的刀;改造成本反推融资量是看蛋糕能做多大;拆补方案是看要切多大一块给土地业主;密度分区和地价评估是看你切的是高档生日蛋糕还是普通纸杯蛋糕……

※ 转齿轮时代:动态运营导向

转齿轮模式是在切蛋糕基础上,更关注全周期城市运营。广州在2020年形成了“1+1+N”更新政策体系,该体系强调产城融合、职住平衡、文化传承、生态宜居、交通便捷、生活便利,提出树立城市更新的“全周期管理”意识,标志着广州更新由切蛋糕模式全面迭代,进入转齿轮模式。

之所以称为转齿轮模式,即该模式的底层原理有两个关键点,其一是代表不同利益主体的齿轮彼此咬合,形成齿轮组;其二是为齿轮组提供持续动力。齿轮组的彼此咬合过程实质也是切蛋糕,只是通过前期服务商、合作意向企业等规则流程的进一步优化细化,减少不同利益齿轮之间的摩擦,更有利于更新进程平稳推进;而持续的动力依靠产业导入和优质公共服务。

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02.城市更新的流程体系

城市更新的相关理论与内涵存在着一个不断迭代演进的过程。若将现在的城市更新与旧改进行对比,城市更新的方式已经不仅仅局限于以前拆除重建,也就是大众认知中的旧城改造了,而是超越了旧改以物质形态改造为主的范畴。

城市更新的内涵已扩展到城市结构、功能体系及产业结构的更新与升级等多方面的内容,实质上是对城市空间结构的重新布局、土地资源的重新开发、经济利益的重新分配和区域功能的重新塑造。

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《广州市住房和城乡建设局关于优化城中村全面改造项目审批流程的实施细则》(征求意见稿)(2020年11月),在审批流程上——

1)基础数据普查调查“二合一”,核查事权下放;

2)简化详细规划审批手续,并联审查审议策划方案和详细规划;

3)分期分片,开展拆迁补偿;

4)优化审批许可流程,实现提前开工建设。

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合作意向企业未来或许逐步退出体系!

在广州,“引入合作企业”的概念,包括了合作意向企业公开招商合作企业两大类。目前在市级层面上仍有相关合作意向企业的的相关政策,目前只有海珠与增城仍有明确政策引入合作意向企业,番禺区已明令禁止引入。

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番禺、海珠、荔湾引入前提都为基础数据公示后引入合作企业;注册资金为5亿;要求有经验;南沙合作企业引入要求原则上不得引入平台工作。

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番禺区

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海珠区

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荔湾区

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南沙区

天河区在控调审议通过后才引入合作企业;天河、越秀、增城、黄埔对合作企业注册资金为要求为1亿;这四区对企业信誉均有要求。

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天河区

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越秀区

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增城区

白云区区别与其他区,在实施方案批复后在进行引入合作企业。花都与从化都在基础数据公示后即可引入。

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花都区

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从化区

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白云区

各区引入合作企业不同点——

1. 在引入合作企业阶段上:

白云区在实施方案批复后,天河区在控制性详细规划调整方案后,南沙

政策待更新。其余各区为基础数据审议后进行引入合作企业。

2. 在引入合作企业的要求上:

荔湾区——不得引入正在实施我区旧村庄更新改造且尚未完成整村补偿

安置工作的企业或联合体企业。

白云区——鼓励区属国企参与旧村庄全面改造前期工作。

南沙区——支持、引导和鼓励区属国有企业依法依规参与南沙区旧村庄

改造项目。

3. 在资金实力上:

各区对引入的合作企业在资金上番禺、海珠、荔湾要求企业注册资金最

高为5亿、最低为1亿元。

 

03.城市更新的成果体系

2019年以来,广州城市更新九项重点工作累计完成固定资产投资3017亿元,盘活存量用地85平方公里,新增公建配套535万平方米,新增绿化1036万平方米。完成519个老旧小区改造,整治“三线”2052千米、整治雨污分流461千米、增设无障碍通道89.5千米、完善消防设施5.4万个,永庆坊二期、三眼井、泮塘五约等亮点项目成为广州城市更新工作新名片。

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城市更新专项总体规划,以《黄埔区广州开发区城市更新专项总体规划(2020-2035年)》(决策征求意见稿)为例:

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平常工作中主要涉及“可行性研究报告”、“片区策划方案”、“城市更新单元规划”和“项目实施方案”:

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重点关注从规划和经济层面上论证项目的可行性:

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片区策划方案重点内容为土地整备、经济测算和实施主体:

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更新单元详细规划未来将覆盖控规调整方案,以下为新旧城市更新体系对比:

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《广州市白鹅潭聚龙湾片区城市更新单元启动区子单元(AF0212规划管理单元)详细规划》

实行“单元详细规划+地块详细规划”刚弹结合的管控体系。刚性指标主要在单元导则中规定,弹性指标主要在地块图则中体现。片区策划方案加强与国土空间规划(城规和土规)对接,片区策划方案和详细规划调整方案实行两个方案同步编制、同步审核。其中,片区策划方案提交市住建部门组织联合审查,详细规划调整方案提交市规划部门按程序组织审核,以 “套开会议”或同步审议的形式审定两个方案。

2020年9月23日广州市规划和自然资源局发布了《广州市城市更新单元详细规划编制指引》, 该《指引》中明确了未来城市更新单元详细规划的报批流程以及内容:

一、城市更新单元概况

二、规划依据

三、现状基本情况

四、城市更新单元详细规划必要性分析

五、城市更新单元承载力说明

六、土地整备

七、城市设计指引

八、经济可行性分析

九、区域统筹

十、城市更新单元详细规划方案

十一、分期实施方案

十二、专项评估

十三、公示情况及部门意见落实情况

十四、提请会议审议的内容

城市更新单元规划——必要性分析与单元承载力:

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※ 城市更新单元规划案例

2021年1月《广州市白鹅潭聚龙湾片区城市更新单元启动区子单元(AF0212规划管理单元)详细规划》获得城市更新专业委员会全票通过。

定位:聚龙智谷、广州西客厅、千亿级产业基地更新单元内现状用地以居住用地和工业用地为主,地块犬牙交错,功能混杂。为推动城市高质量发展,荔湾区将聚龙湾片区的旧城、旧村、旧厂纳入连片收储整备范围统筹改造,探索通过全周期管理模式有效盘活区域存量土地。聚龙湾项目是广州全周期建设管理示范区;是推动城市高质量发展、实现片区产业转型升级,国资保值增值的重要举措。

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实施方案重点关注补偿安置和利益分配:

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04.城市更新的技术体系

什么是旧村改造规划的审批语境?

围绕旧村改造规划更好更快批复为中心目标,编制和审批规划所面对的一揽子相关政策环境、相关规划情况、地区现状、地区未来发展方向、周边动态、利益协调等可能影响旧村改造的各类要素共同形成的背景环境。

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旧村改造语境的三个基本维度——三方语境

已批案例中的审批语境有什么共性特征?

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审批流程中的三方语境体现

※ 改造范围划定和土地整备

何为土地整备?

□ 以政府为主导,立足于实现公共利益和城市整体利益的需要,通过土地、规划、资金、地价的政策统筹,按照规划实施要求把零散、低效的用地整合为成片、成规模的用地。

□ 整合的过程中,涉及到权属的变化,也涉及到用地性质(建设用地与非建设用地)的变化。

□ 土地整备在土地利用的各个方面存在,包括三旧改造、政府土地储备、全域土地综合整治等领域。

旧村全面改造项目成片连片可通过整合土地(含收购和置换)与异地平衡(含联动改造和储备用地支持)两种方式解决土地节约集约利用难、项目盈亏不平衡等问题。

适用前提:纳入广州市三年实施计划、五年行动方案,十年改造规划以及城市更新储备库,且符合下述相关条件的:

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政策支持:《广州市旧村全面改造项目涉及成片连片整合土地及异地平衡工作指引》穗规划资源规字〔2020〕4号)。

土地整备常见手段包括:

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土地整备方案的主要内容:

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案例:知识城核心区何棠下旧村改造实施方案(已批复)

通过大面积土地置换和抵扣挂账留用地指标的方式将临散的用地进行整合。除已完善和可完善历史用地手续的用地面积19.62公顷之外,剩余108.77公顷用地通过以下三种方式办理:

1)46.65公顷用地按照《广州市黄埔区广州开发区旧村改造项目土地置换若干规定》,由政府征收后与建新范围外已完善和可完善历史用地手续的用地进行置换;

2)61.67公顷用地通过抵扣挂账留用地指标落地;

3)0.45公顷用地通过“三边地”落地。

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改造范围(拆旧范围)

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改造范围(建新范围)

改造范围划定需要重点关注的7个要素。总体来说,改造范围划定需要重点考虑以下7个要素:

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总结:

□ 改造范围的划定是一个多因素统筹考虑的过程,需要刚性和弹性相结合。

□ 在初期划定改造范围的时候,一定要带着土地整备的思维进行操作。

□ 满足条件能划入改造范围的,一定划入,争取将蛋糕做大。

□ 不能划入的,要坚决舍弃,以免为项目推进造成阻碍。

※ 核定复建量和融资量

基础数据较为全面时——复建住宅核算方式。当基础数据较为全面时,可以按照13号文的要求按三种方法进行核算企业决策者的财务管理。三种核算方式中一般取最大的一个为复建住宅核定量。根据以往项目的经验,基本以合法栋数或合法基底核定的复建量与实测满足复建要求的住宅量最为接近。

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基础数据较为全面时——村集体物业复建量。复建物业应当依据较为全面的基础数据分情况进行核定。注意,按照用地范围方式核定的复建物业的建安费由村民自筹,不得纳入改造成本。

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大湾区各市旧村改造容积率的确定主要为两种模式:1)以深圳、东莞为代表的计算法,密度分区+贡献率奖励;2)广州为代表的改造成本反推融资量的“反推法”,改造成本+融资地价。融资量的核定主要关注两个方面:改造成本&评估地价。

如何做大改造成本?

回看广州市已批的旧村改造案例,通常是利用做大区域基础设施建设成本的方式来撑大改造成本随着去年九月广州市出台了《广州市城中村全面改造市政基础设施和公建配套设施专项评估编制指引》,以6亿/平方公里推算基础设施配套建设费用的方式已成为历史。

当下做大改造成本的路径:城市空间优化的角度做大改造成本。

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案例:里仁洞构建城市花园,建设费用可纳入改造成本

※ 用地布局与城市设计

城市设计阶段方案,更注重方案整体的空间环境,如天际线、山边、河边、路边的城市屏障高度控制。

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城市设计作为城市规划编制中重要的方法,不仅能够为城市更新所面临的问题提供解决方案,还能够协助城市更新从政策性走向实施性,并达到提升公共空间品质的目的。

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案例:白云陈田村

在白云陈田村的案例中:

1)白云山外围保护地带内,新建建筑高度低于15米;

2)白云大道以东建筑高度控制在30—80米;

3)以白云大道为观山界面,通过建设陈田花园、永泰村整治,压低建筑高度,形成视域开敞区。

地块的空间价值受公服、交通、景观等因素影响,而复建用地布局则是开发主

体与双方博弈的结果。地块的空间价值决定最终的用地布局:一方面,原住民通过争取更多的公配面积和空间价值最高的复建地段,维护自己的最大权益;另一方面,开发主体则通过获取空间价值最大的融资地段,而使自己的利润最大化。

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案例:海珠琶洲新村

在琶洲新村案例中,用地布局直观地反映了政府、开发主体、村集体的博弈:复建居住区靠近地铁站,融资居住和产业靠近珠江,公服位于地块中部交通便利处。

※ 城市更新的3.0时代——造场景模式关键词:未来需求导向

要说2020规划圈的网红词,“场景”一词能算一个。

2020年3月成都出台《供场景给机会加快新经济发展若干政策措施》 《天府新区,不断进化的未来之城》中,提出“场景落地”,将“场景”作为公园城市建设的重中之重。

场景的本质是什么?是未来的人的需求;其背后的底层原理,是城市经济组织方式由“产城人”向“人城产”转变。通过规划设计,去主动匹配未来特定人群(或企业)的工作需求、生活需求、游憩需求、交往需求,以需求的高匹配来获得城市的高引力。

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“海珠创新湾沥滘核心区城市设计以及建筑群概念方案设计国际竞赛”,集齐ZAHA、SOM等全球顶流,为沥滘旧改勾勒未来场景

※ 产业与公共服务设施配套

我们需要关注连片产业的发展——1)明确“更新单元”是国土空间详细规划的一种类型;更新单元正式进入城市更新规划体系中。2)首次分圈层提出城市更新单元的产业建设量占总建设量比例。

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《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》(穗规划资源字〔2020〕33号)

2020下半年,广州市出台《广州市城市更新单元设施配建指引》(穗规划资源字〔2020〕33号),在《广州市城乡规划技术规定》(2019年71号)的基础上对规划单元的公服设施提出新要求。

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广州15项针对城市更新的公共服务设施布点规划

05.总结:城市更新,独特的发展新机遇

城市更新的大方向没有变,但是问题依然存在。

问题一:国土空间规划的底线管控。对国土空间规划的底线严防死守将是未来的必然趋势,以前的粗放式的土地整备不一定适合目前的底线管控。

问题二:涉及历史文化保护的旧改运动备受争议。2021年9月拆毁的九佛镇九佛公社礼堂旧址属于广州市第二批历史建筑(编号:GZ_02_0060),且该旧址2018年就被新增入历史保护建筑名录。

问题三:古树名木保护与迁移如何界定。广州城市更新运动中对古树的砍伐受到市民和学者多方的抗议,2021年10月,广州市林业和园林局拟定《广州市关于科学绿化的实施意见(征求意见稿)》,文中规定,旧改不许砍,迁树需征求意见。

※ 城市更新只是城市发展的一种状态

※ 三旧改造是城市更新的一个工具箱

※ 工具箱里的工具是可以多元调整的

城市是人类文明发展的产物,在一定的区域空间内,成为了硬实力、软实力聚集的焦点——随着人类世界的飞速发展,原有的城市模型必须要改变旧的运营模式、展现出更高的运营效率,才可以适应时代的节奏,满足社会发展的需求。

这一轮的城市更新,强调把公共利益放在首位,注重长期效益和和可持续发展,实现居民、社会多方的共赢……

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